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    生態環境行政執法和刑事司法“兩法銜接”路徑研究——以重慶市為例

    2022-11-29 16:40:45  來源:城鄉統籌發展網

    作者:重慶市銅梁區公安局 甘莉源

    摘要

    目前,生態文明作為一種嶄新的文明形態,其具有的科學內涵正在不斷豐富,建設步伐正在不斷加快。生態環境行政執法與刑事司法的銜接(以下簡稱生態環境“兩法銜接”)路徑的搭建與完善,也是促進兩法有效銜接和推動生態文明建設的必然要求和重要抓手。長期的實踐以來,雖已建立生態環境“兩法銜接”機制,但行政執法和刑事司法兩種手段在共同參與治理過程中仍然存在著一系列問題,銜接路徑受阻,造成生態環境保護的現實困境。

    本文首先針對生態環境“兩法銜接”領域目前的法律規制和具體的實施現狀進行梳理,進而找出生態環境“兩法銜接”路徑存在的瓶頸問題。最后,為完善重慶市生態環境“兩法銜接”路徑及執法和司法實務提出具有可行性的對策建議。

    關鍵詞:生態環境,行政執法,刑事司法,兩法銜接


    一、生態環境“兩法銜接”的現狀

    (一)立法現狀

    我國在1979年出臺了第一部《環保法》,但同時期的《刑法》并未設立有關環境犯罪的規定。為彌補法律規制的缺陷,《刑法》在1997年修訂后設立了破壞環境資源保護罪等具體的相關規定。2011 年,《刑法修正案(八)》再次作出修改,對原《刑法》第三百三十八條重大環境污染事故罪中把造成重大環境污染事故,致使……嚴重后果修改為嚴重污染環境,并將危險廢物改為有害物質”。從這一條文的修改可以看出擴大了污染物的類型范圍,并且犯罪行為的入罪標準予以降低,明顯體現出我國對環境法益保護程度和環境犯罪打擊力度的加大。最高法、最高檢于 2013 年出臺的解釋對“破壞環境資源保護罪”這一罪名如何適用、定罪量刑標準和共同犯罪的處理規則等10個方面作出了進一步的明確和細化。毋庸置疑,這一司法解釋的出臺在實踐層面大幅提升了打擊環境犯罪的成效,在理論層面也充分展示出針對生態環境的刑事司法保護理念上的變革。

    而最早涉及生態環境保護方面的兩法銜接內容起始于2007年《關于環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》(以下簡稱《規定》),其明確了案件移送和立案反饋的有關規定;而2013 年頒布的《關于加強環境保護與公安部門執法銜接配合工作的意見》中雖也涉及相關規定,但被詬病的是關于行刑銜接的具體操作及案件移送標準都不夠明確,造成該意見被置于形同虛設的尷尬局面;2017年《工作辦法》出臺,針對案件移送程序、協作機制、信息共享等方面內容作出了更加完范的規定。隨后緊接著又出臺了《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》、《關于辦理環境污染刑事案件有關問題座談會紀要》等重要規范性文件。2018 年7月,《全國人民代表大會常務委員會關于全面加強生態環境保護 依法推動打好污染防治攻堅戰的決議》通過,其對生態環境“兩法銜接”機制建立健全的重要性予以了重點闡述和重申。

    隨著涉及生態環境保護領域兩法銜接各類文件以及各部門和省市與之相對應的地方性規章的頒布,在一定程度上有力地推動了兩法銜接的法治化進程,增強了行政職能部門和刑事司法部門之間部門協同聯動打擊犯罪的能力,但仍出現了對文件的執行力度明顯不足、“臨時性”文件較多、破壞污染生態環境的行為屢禁不止、行政手段和刑事手段運用上不平衡的一系列尷尬局面。

    (二)重慶市生態環境“兩法銜接”的相關規范性文件制定狀況

    在規范性文件方面,2014年,重慶市檢察院、公安局、環境保護局等14個單位會簽了《關于建立行政執法與刑事司法銜接案件咨詢制度的意見》。此意見從法律適用、案件移送、證據采集明確了案件涉及的行政執法領域或刑事司法領域的法律適用、案件移交、證據收集等問題,并提出把相互咨詢作為一項單獨的工作機制。并且針對案件咨詢還作出了如下具體規定:對案件情節或性質重大、復雜的,行政執法機關可以就辦理案件過程中遇到的具體問題如證據固定、案件移送等向檢察院和公安機關作出咨詢。這一規定也從側面反映出行政執法機關與刑事司法機關基于案前的協調配合程度的加強,從而進一步提高辦理案件的質效。2018年,重慶市公安局、重慶市生態環境局聯合下發《污染環境犯罪案件統籌采樣檢測工作機制》。同年,重慶市檢察院、市公安局、市水利局聯合下發《重慶市河道非法采砂刑事案件移送程序規定》,進一步提升了行政執法機關與刑事司法機關間的工作合力,對生態環境的整體性治理起到一定的促進作用。在具體措施方面,主要涉及的是信息共享建設,自2014年首次建立“兩法銜接”信息共享平臺以后,2018年重慶市在原14個部門基礎上,新增9個市級部門和單位納入“兩法銜接”平臺,擴大了平臺信息覆蓋面,增加了信息獲取途徑和方式的多樣性。

    (三)重慶市生態環境“兩法銜接”的實施狀況

    在生態環境違法犯罪案件中,生態環境污染案件數量是占比最高的,具有一定的代表性。這類案件在部門間的移送情況可在一定程度上反映生態環境“兩法銜接”中行政執法機關向刑事司法機關進行移送的程度和變化趨勢。因此筆者選取了2018年至2021年上半年生態環境部及重慶市生態環境局公布的環境狀況公報中的相關數據進行分析。2018年涉及生態環境的行政處罰共計5519件,罰款3.66億元,移送公安機關行政拘留192件,涉嫌環境污染犯罪75件;2019年涉及生態環境的行政處罰共計3864件,罰款2.57億元,移送公安機關行政拘留90件,涉嫌環境污染犯罪53件;2020年涉及生態環境的行政處罰共計1757件,罰款1.09億元,移送公安機關行政拘留24件,涉嫌環境污染犯罪30件。2020年上半年涉及生態環境的行政處罰共計749件,罰款4078萬元,移送公安機關行政拘留15件,涉嫌環境污染犯罪22件。具體情況如表3.1所示:

    從表中數據可以得出,2018年上半年至2021年上半年間,雖然重慶市環境行政處罰案件總數和移送涉嫌環境污染犯罪案件總數均有所減少,但涉嫌環境污染犯罪案件的移送率較為穩定,且在2021年上半年有明顯上升趨勢。

    同時,重慶市公安局公布的《2020年法治政府建設工作情況報告》中顯示,2020年重慶市涉及破壞生態環境資源保護類刑事案件的立案同比上升91%,破案同比上升82%。另外,重慶市人民檢察院年度工作報告中可以看到,2020年重慶市檢察機關起訴涉及破壞生態環境資源犯罪2074人,同比上升43%;2019年起訴1183人,同比上升5.9%;2018年起訴1117人,同比上升16%。

    結合以上列出的數據大致可以反映出目前重慶市生態環境“兩法銜接”已取得初步成效,但將生態環境行政處罰案件總數與移送涉嫌環境污染犯罪案件總數相對比,仍存在較大差距,移送率平均僅為百分之一點幾,這在一定程度上反映出作行政處罰的案件較多,移送涉嫌犯罪的案件少的現象。

    二、影響生態環境“兩法銜接”路徑運行的瓶頸問題

    (一)法律法規等制定層面存在缺欠

    習近平總書記指出: “法律是治國之重器,良法是善治之前提”、“公正是法治的生命線”,簡明扼要地強調了法律和公正的重要性。何為良法,即是能夠維護人民尊嚴、滿足人民需要、反映人民期盼、保護人民權益,能讓人民感受到公平正義的法,這也是“切實保障社會公平正義和人民權利”的內在要求。

    在憲法層面,由于《憲法》中并未明確將環境權納入公民享有的基本權利范圍中,使它僅作為生存權的一種而非法定基本權利,這導致其他下位法對于這種權利的保護程度相應有所削弱,公民對環境保護的參與度和積極性也會相應打折扣。

    在其他立法層面,主要是通過《刑法》和《環保法》來進行規制。針對案件移送方面,行政職能部門向刑事司法部門進行的案件移送成為主要探討和關注的內容,這就意味著如何把握好行政違法行為與刑事犯罪行為之間的臨界點即何種情況下移交、何種方式移交變得尤為重要。最早在1997 年,《刑法》第一次以“破壞環境資源罪”確立了環境犯罪的罪名,并在此之后通過修正案、司法解釋等逐步對生態環境犯罪的罪名、構成要件等方面進行修改和完善,但現有罪名還不能較為全面地列舉和涵蓋,且環境法和環境刑法的罪名規定也有所出入。但長時間的法律實踐反映出,一系列的立法活動、法律法規的出臺都未能在打擊和預防環境犯罪方面凸顯成效,我國生態環境日漸惡化趨勢也未能得到有效控制。具體表現為:一是有關環境污染犯罪方面的規定對于臨界點的規定不明確,給行政職能部門帶來具體操作層面上的諸多阻礙。雖然環境污染犯罪有關的司法解釋對部分問題進行了闡釋,但是生態環境行政執法機關和刑事司法機關由于主體差異等原因,對生態環境污染犯罪的相關法律、法規和司法解釋的理解也容易有偏差。二是在生態環境犯罪的入罪標準方面,《刑法》關于生態環境犯罪的有關規定與環境行政法中的規定由于立場不同從而存在不一致或有出入的情況,例如對于“嚴重污染環境”的罪與非罪標準界定模糊不清。這就造成當達到入罪標準時,行政職能部門與刑事司法部門各執一詞,不能進行有效對接,從而造成行政職能部門向公安機關移送案件時存在碰壁的情況。最后,缺乏對相關罪名的確立以及標準的明確。例如目前大氣污染未獨立設置罪名,只能依據《刑法》第三百三十八條有關規定,且司法解釋中“嚴重污染環境”的標準在大氣污染上的適用程度不高。這在一定程度上也反映出隨著人類活動的多樣性和復雜性增加,涉及對大氣、海洋、噪音等犯罪行為的規制也應加緊明確和完善。

    在行政規章制定層面,主要針對的是《工作辦法》,其存在的問題在于涉及的內容多為整體性原則性的規定,可操作性還比較欠缺,尤其是其法律效力不夠高。其他部門省市制定的地方性規章,制定的主體級別也不高,大多為流于形式、缺乏約束力。

    (二)部門機構設置不夠合理

    針對生態環境行政執法機關內部體制方面,我國采取的是以生態環境部為最高層面的統一監管與各部門作為多元主體的專項監管相結合的模式,即政府各級生態環境行政職能部門按照法定職權實施生態環境保護監督管理工作,而農林牧等部門在其相應專業性質和資源要素方面對生態環境保護實行專項監督管理工作。這種體制看似將“條塊結合、以塊為主”的特點充分應用在環境行政中,但在實際操作層面仍體現出一些弊端。以重慶市為例,2018年10月重慶市掛牌成立生態環境局,將原市環境保護局、市發展和改革委員會、市國土資源和房屋管理局、市水利局、市農業委員會的有關職能職責剖離出來,整合納入市生態環境局統一管理。截至目前全市各區縣也已成立相應的生態環境局,但實踐中反映出生態環境局、規劃與自然資源局和林業局等部門之間職責仍存在重疊或者交叉的情況,導致管轄權混亂,出現部門之間踢皮球、推諉扯皮等負面問題,也就在一定程度上限制了生態環境行政執法工作開展的積極性和主動性。

    針對銜接過程中涉及的機構設置問題,黨的十八屆五中全會提出要"實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。"這一改革內容的提出在一定程度上雖然可以削弱地方保護主義對環境保護工作的負面影響,但也造成另一方面的現實困境,即垂直管理后的縣級以下生態環境行政主管部門作為市級生態環境行政主管部門的派出機構,如何與作為縣級政府行政部門的公安機關進行銜接配合,縣級政府如何來對縣級生態環境行政主管部門和縣級公安部門之間進行統籌協調,以及縣級政府的環境保護領導責任的落實也相應地受到影響。

    (三)銜接的程序和標準不夠統一

    習近平總書記在關于法治的論述中多次提到程序的重要性,要增強程序意識、樹立程序思維。法治思維就是程序思維,立法程序、執法程序、司法程序等都包含在程序范圍之內。在生態環境“兩法銜接”路徑中,證據轉化和案件移送是程序銜接的重點和關鍵,即生態環境案件達到入罪標準時進入司法程序的關鍵。銜接程序標準明確與否,直接影響到生態環境“兩法銜接”的合理性和正當性與否,否則“兩法銜接”僅是一紙空談。

    一是在證據轉化方面。由于我國行政法律法規與刑法在證據收集等方面的規定存在差異,行政與刑事證據體系不同,造成證據轉化存在一定的困難。在轉化范圍方面,《刑事訴訟法》第五十條規定的證據范圍只涵蓋了實物證據和書證,而言辭證據并未位列其中。而在2017年頒布的《工作辦法》中,行政執法機關收集的檢驗報告、認定意見、鑒定意見、勘驗筆錄和檢查筆錄等證據材料也包含在可以使用的范圍內。這是否代表證據轉化范圍被不合理地擴大成為一個亟待商榷和解決的問題。除此之外,由于部分行政執法人員對刑事司法業務不夠熟悉和了解,在證據收集、固定、保存方面的專業性和嚴謹性上存在欠缺,造成移交案件的證據因為不合法等一系列原因而被予以排除不予采用,從而無法轉化為刑事司法證據。

    二是在案件移送方面。實踐中通常出現應移的不移,不應移的亂移,移送的隨意性較強等現象,在這里主要涉及案件的移送標準和移送程序兩個環節內容。在移送標準上,一方面,行政執法人員由于主體的差異性,對環境刑事法律的解讀存在欠缺,對涉及刑事犯罪的定量問題把握不準,也會造成該移不移的現象,具體表現為行政處罰數量大大增加,而移案率仍然較低,“以行代刑”情況凸顯。同時行政執法人員的此種行為很有可能會構成徇私舞弊進而被追究刑事責任。另一方面,由于生態環境領域治理整治力度的加大以及近年來中央環保督察如火如荼開展的大背景下,生態環境行政執法面臨的形勢非常嚴峻,行政執法工作人員在一定程度上容易出現消極畏難的心理,出現不應移而亂移的現象。在案件移送程序上,理論界和實務界多關注和討論的都是行政執法機關向公安機關的單向移送,而對公安機關接收案件的流程規范有疏漏。2007年的《規定》只針對生態環境行政職能部門可以在公安機關未接受移送時尋求相應救濟作出了規定。但2017年的《工作辦法》則規定公安機關應當一律依法接受行政部門移送的案件。雖然公安機關在發現證據不夠時可以讓行政執法機關進一步補充偵查和完善相關材料,但并未對確實不該移送的情形作出有關退回的規定。不難看出,在行政執法機關移送案件的主觀操作性并沒有被限制的情形下,公安機關的主觀操作性進一步降低,在出現不該接受案件的情形時找不到法律法規的支撐,且工作量可能會進一步增大。這種情況無疑對“兩法銜接”過程中涉及案件移送完整程序的構建形成制約。

    (四)檢察監督欠缺

    黨的十八大以來,司法體制改革作為推進全面依法治國的關鍵因素,習總書記也提出司法權應當有制約公權的功能。檢察權作為司法權的一種,其科學配置和依法合理行使,也是優化司法職權配置的一個重要方面。檢察機關作為對生態環境“兩法銜接”過程起監督作用的機關,其監督的對象包括對生態環境實施監督和管理的行政執法部門的移案監督和對生態環境刑事案件予以打擊處理的刑事司法部門的立案監督;其監督的方式一般包括立案監督、移案監督、檢察建議等。但在具體的實踐中,檢察監督存在以下幾方面缺失:

    一是檢察監督的邊界范圍不夠清晰和明確。提前介入是一項檢察機關所具備的且有法律保障和支撐其行使監督權的重要途徑。司法實務中針對提前介入的范圍雖予以限制,即“命案等重大復雜案件、突發性惡性案件、爭議較大的疑難案件、有重大社會影響的案件”,但是該規定的彈性較大,如何界定具備重大復雜、重大社會影響等條件依靠檢察機關工作人員的主觀判斷。而在實踐領域,生態環境違法犯罪案件辦理又有其特殊之處和特點所在,經常需具備環境污染相關專業知識或者依據第三方鑒定機構提供的鑒定結論和檢測報告等。加之檢察機關對公安機關立案、取證偵查方向和行為的引導、預判取證的客觀條件和固定證據、參與到現場勘查案件討論等一系列環節可能與公安機關自身在偵查環節的認定標準不同,導致檢察機關提前介入的時機或者前提存在認定不一致或出現偏差的情況,相應地地也擴大或縮小檢察監督的邊界范圍。

    二是檢察監督缺乏剛性。在立案監督方面,國務院頒布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第九條中檢察機關針對立案的監督是“被動”的,即由行政執法機關需向檢察機關主動提出公安機關不予立案情況。在《工作辦法》規定中,也并未對檢察機關如何監督做出明確規定。在移案監督方面,主要針對的是生態環境行政執法部門不移交涉嫌環境犯罪案件給公安機關的情況。在法規層面,《移送規定》也僅對檢察機關的監督權予以原則性的職能定位,并未作出詳細規定。而檢察機關面對此種情況,一方面可以提出檢察建議,但檢察建議并不具有強制性效力,其是否能落實到位在很大程度上依靠的是生態環境行政執法機關的配合程度,若行政執法部門不接受檢察建議或接受后不予落實,其檢察建議所反映的監督效果也微乎其微;另一方面可適用相應職務犯罪規定,即國家機關工作人員徇私舞弊或失職等“事后處理”的方式。但2018年憲法修正案在機構改革的大背景實施下將原屬于檢察機關的職務犯罪偵查職權進行重整規劃,將其剝離并交由新組建的監察委員會。因此,監察委員會按照其職權可以在生態環境行政執法人員出現失職、瀆職行為時進行線索的搜集和案件的偵查;而當進行到審查起訴階段時,檢察機關才能作為案件辦理的主體予以處理。因此檢察機關監督職能的調整已不適應生態環境“兩法銜接”的現實需要,缺乏強制有力的措施來保障立案和移案環節的運行。

    三、完善生態環境“兩法銜接”路徑的對策建議

    (一)完善相關法律法規制定

    首先,建議從《憲法》層面來提高生態環境保護的地位,賦予公民環境權。學界目前對此已基本達成了一致,世界各國也普遍傾向于將其作為基本權利進行保護有利于國家人權水平的發展與進步。良好的生態環境是人類賴以生存的基石之一,人類經濟社會的發展不應損害地球自身的自然系統,不應以犧牲生態環境作為交換。一方面,經濟發展的模式在進行轉變,法律法規等制定的重心也應該在保障已有的生存權、財產權等權利下向保障環境權邁進。將環境權納入公民所享有的基本權利范圍內,一定程度上體現出保護環境的生態價值與保護財產的經濟價值具有同等重要的地位,同時也標志著中華民族向實現永續性發展的目標更近了一步。另一方面,由于公民對環境保護的參與度與積極性受到影響,若將環境權以權利義務的方式入憲,將生態環境保護上升為一種國家目標,勢必能夠在全社會范圍內提高公民的生態環境保護意識和對生態環境保護各項活動的參與度,也是依法治國中引導公民自覺守法的應有之義和“以人民為中心”的法治理念的體現。

    其次,要制定統一的生態環境犯罪刑事追訴標準。一方面可以考慮根據地方實際情況,從污染環境的行為方式、數量等方面來通過具體數據明確是否達到“嚴重污染環境”的程度,增加可以對照操作的標準。在現實情況中,存在某些生產廠房實際排放的大氣污染物已較大幅度地超出重慶市地方標準,但《刑法》第338條及相關司法解釋并未對大氣污染物的具體類別、數量進行列舉規定。因此筆者建議可以在重慶市有關地方性法規中將污染物的具體類別、數量、污染行為方式等內容予以進一步的規定和說明。另一方面可以將生態環境犯罪構成要件的法律標準直接明確為破壞生態環境即可構罪。原因在于實踐中經常出現污染物雖沒有超過國家或地方規定的禁排范圍或標準,可在實際層面實實在在對環境造成了污染和危害。

    最后,要擴大涉及生態環境犯罪的罪名體系。如前文所述,生態環境犯罪手段和形式日漸增多,罪名設立存在較大空白之處,且與環境法規定的范圍有所差異,存在不協調的情況。因此,應當從整個立法體例入手,對生態環境犯罪罪名進行系統梳理和歸納,擴大生態環境犯罪的罪名體系,將涉及水污染、噪聲污染、大氣污染等犯罪行為新增列入。如此才能構建這樣一個較為完備的生態環境犯罪罪名體系,為環境刑法與環境行政法的銜接提供有效路徑。

    (二)合理使用部門權力

    針對生態環境行政執法機關內部權力界限和職責劃分不夠明晰而造成執法錯位的問題,在2018年國務院機構改革方案逐步落實大背景下,得到了有效緩解。從橫向來看,新成立的生態環境部作為國務院的一個組成部門,吸收了原屬國土資源部、農業部等部門的部分職能,職權范圍更廣、職能更為整合。從縱向來看,上文中提到的實施省級以下環境行政執法機構監測監察執法垂直管理制度,某種程度上來說也是對如何糾正執法錯位問題的考量。新成立的部門機構如今正處于進一步地調整和磨合階段,在未來一段時間內,如何對部門職能權力以及人員配置做更為科學的調整和設置,是亟待解決的整體性問題。因此筆者認為,部門體制改革過程中一方面要做好當前工作,另一方面要在工作開展的過程中深入思考如何優化部門權力,真正達到部門權力整體性的運作局面。

    在刑事司法機關層面,基于體制改革的大背景,重慶市公安局渝北分局于2020年12月15日成立了重慶市首支食品藥品和生態環境犯罪偵查支隊,將原屬于林業局和公安局雙重管轄的森林警察支隊劃歸回公安局,作為公安局的內設機構對生態環境相關犯罪開展工作。此后重慶市渝中區、銅梁區、北碚區等區縣對此做法進行借鑒學習,均成立相應的食藥環支隊,更具專業性和統一性,在實踐層面大幅提高了案件辦理的執法效能。同時各區、縣食藥環支隊在日常工作中主動與轄區內生態環境、農業、林業等行政職能部門加強協作配合,共同常態化開展聯合檢查等專項行動,真正形成齊抓共管的整體性治理格局。

    另外,審判機關作為刑事司法階段的一個重要角色,將其新增納入生態環境“兩法銜接”的實施主體也有利于“兩法銜接”機制的科學有效運轉。在政策層面,2014年6月,最高人民法院印發的《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》明確規定要將生態環境行政執法機關、公安機關、檢察機關和審判機關納入一個整體,將其共同作為主體建立起環境資源執法協調機制。該意見內容把審判機關首次納入“兩法銜接”中,究其原因,涉嫌環境污染犯罪的案件按照法定程序最后一步理應進入司法審判流程,審判機關依照其職權通過一系列審判活動來對生態環境“兩法銜接”過程中的行政執法行為和刑事司法行為予以監督,例如通過環境公益訴訟、環境行政公益訴訟和涉環境的普通民事訴訟等審判活動形式。這不僅是不可或缺的事后救濟手段,也從正面促進了生態環境污染犯罪行為受到實質性的刑事打擊,凸顯出行政權、司法權、檢察權、審判權幾者之間良性互動,避免了幾者間分而治之的混亂局面。

    (三)明確和統一銜接的程序和標準

    一是明確和統一證據轉化標準。行政證據轉化為刑事證據是生態環境案件移送環節的關鍵點和突破口,但由于現行立法并未建立統一的證據法規則,給案件移送過程中涉及證據轉化方面的工作帶來諸多不便,因此明確和統一證據轉化標準無疑將提升案件移送效率。有學者認為,這里涉及的證據轉化的實質是公正與效率的權衡,這種轉化實際是一種程序的運行過程,運行的效率即是轉化的效率。上文中所提到的證據種類不再贅述,具體言之,可分類為實物證據和言辭證據,而實物證據相較于言辭證據而言有更強的客觀性、穩定性和證明力,它并不因行為人的意志為轉移。對于生態環境行政執法機關收集的實物證據如物證、書證、視聽資料、電子數據,刑事司法部門可依據直接轉化的原則予以采納;而對于主觀性較強的言辭證據如證人證言、當事人陳述等,刑事司法部門應當視具體情況,依照更為嚴格的刑事訴訟程序規則予以重新收集,以便進一步審查和提高證據的可信度和真實性;另外環境監測報告類似于書證且專業性極強,經審查后,也應賦予其可以作為刑事證據的資格。同時,行政執法工作人員還應進一步強化專業的取證意識,全面提升對證據收集、固定和保全的能力,并對證據的客觀性、合法性、證明力進行必要的審查,將與刑事司法機關的溝通和配合貫穿于案件移送的全過程;刑事司法機關也應在生態環境案件移交后,積極引導行政職能部門根據刑事訴訟法相關要求做好證據收集相關工作。通過明確證據轉換規則,以此來提升辦案的質效,從而推動生態環境兩法銜接的程序性和有效性。

    二是確立案件移送的標準和程序。在行政執法機關向刑事司法機關移送方面,首先各地區可以因地制宜根據地區具體情況,通過列舉條款對“涉嫌環境犯罪”的內涵加以補充,如增加一些具體可量化的指標。例如,重慶市可以在相關法規政策文件中明確諸如哪些物質的排放指標超過一定范圍標準、單位時間內某種有毒有害物質的含量或比例等標準。其次,為進一步避免行政執法機關和刑事司法機關自身由于取證方式、法益保護等差別帶來的影響,行政執法部門可以采取主動邀請公安機關第一時間提前介入的方式,與公安機關共同商討分析案件具體情況,根據公安機關提供的建議予以配合協助,更有利于加快案件的辦理和移送進程,同時也避免了在警力不足的情況下造成的司法資源浪費。最后,在刑事司法機關向行政執法機關的反向移送方面,現實情況中不難遇到刑事司法機關在接收移送的案件以及受理公民或其他組織舉報的案件,初查后發現需移交給行政執法機關的情況。上述這兩種情況都理應移送給行政執法部門管轄處理,但是《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》以及《工作辦法》中都欠缺這類反向移送案件的程序規定,這在一定程度上對“兩法銜接”的應具有的雙向移送意義忽略,置于銜接不對等的局面。因此,建議增加刑事司法機關將生態環境案件反向移送給行政職能部門以及當不構成刑事案件退回行政職能部門的有關規定,以此來保證兩法銜接信息流通的對等性,提高部門之間的信息共享與流通,也形成行政權和司法權相互制衡與促進的對等局面。

    (四)加強檢察監督

    保障人權和監督權力是法治的價值追求和雙重使命。權力如果不加以監督,則必然出現濫用和滋生腐敗。執法公正和司法公正都離不開有效的監督。為了實現社會公平正義這一價值追求,使公民的權利得到尊重和保障,執法和司法的公正是前提和基礎。國家各層級各部門按照法定權限和程序正確行使權力,做到法定職責必須為、法無授權不可為,并且依法受到監督,才能防止權力的濫用。檢察監督作為貫穿生態環境“兩法銜接”全過程的重要環節,是“權力制約權力”的充分體現。生態環境“兩法銜接”路徑的有效運行不僅僅靠其本身的設置科學與否,還離不開有效的監督來做好外部保障。把生態環境行政執法機關的執法過程和公安機關辦理案件過程全部納入檢察監督范疇,使檢察機關充分運用和發揮監督功能,以此筑牢法治監督體系中司法監督的屏障。

    第一,對檢察機關的監督職能在剛性更強的法律中予以明確規定。其包括其監督的方式和相關的帶有強制效力的舉措,而不僅僅限制于檢察建議;并且,在發現生態環境行政執法人員存在失職、瀆職的情況時,可以由檢察機關向監察機關予以提出或由檢察機關先行采取一些強制性措施,以此彌補檢察監督權威性欠缺的問題。第二,界定檢察監督提前介入的時間和范圍。在介入時間方面,《規則》第361條采取了“適時”的表述,例如人民檢察院在接到公安機關商請提前介入時開展立案監督,引導后續的調查取證工作。從司法實務中另外一些情況來看,檢察機關若是接到群眾舉報,通過后續自行偵查后發現和確認違法犯罪行為實際存在時,也應當向公安機關發出立案監督。在提前介入的案件范圍上,可以充分利用聯席會議制度召開座談會,對關于“重大、疑難、復雜”案件的程度和范圍的甄別進行商討,結合生態環境違法犯罪案件的特點,得出一個較為統一的標準。第三,建立一個高效的“兩法銜接”信息共享系統。行政執法機關在受理案件后,及時在系統中錄入相關情況信息,并且及時提醒行政執法機關后續的信息處理方式、信息錄入時限,相應地,刑事司法部門按照時限及相關要求將信息反饋至平臺系統,這也有利于檢察機關對案件辦理的全過程進行審查監督,以此來確保案件的“應移盡移”和避免生態環境刑事案件移案率低的問題,另一方面也通過充分運用大數據等信息技術,進而真正達到行政執法機關、公安機關、檢察機關三者的整體性治理模式和良性互動。

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